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배경·입법 과정

2002년 부패방지법이 시행되고 국민권익위원회(구 부패방지위원회, 국가청렴위원회)가 설치되었으나 공직자의 부패·비리 사건이 끊임없이 발생했다. 특히 2010년 '스폰서 검사'^각주1) 와 2011년 '벤츠 여검사' 사건^각주2) 이 발생했으나 향응과 금품 수수를 했음에도 '대가성과 직무관련성이 없다'는 등의 이유로 무죄를 선고받자 기존의 법으로 처벌하지 못하는 공직자들의 부정부패·비리를 규제하는 법이 제정되어야 한다는 여론이 일었다.

2011년 6월 당시 김영란 국민권익위원장이 국무회의에서 '공정사회 구현, 국민과 함게 하는 청렴 확산 방안'을 보고하며 가칭 '공직자의 청탁 수수 및 사익추구 금지법'을 처음 제안했다. 2012년 8월 권익위는 공직자가 금품 등을 100만 원 초과 수수하면 형사처벌을 받는 내용의 '부정청탁 및 이해충돌 방지법'을 입법 예고했다.

이후 법무부 등 부처간 이견으로 진통을 겪다 2013년 7월 국무회의를 통과했으나 국회 제출 이후에도 '법의 적용 대상이 광범위하고 위헌소지가 있다'는 등의 이유로 표류를 거듭했다. 그러다 2014년 4월 세월호 참사로 '관피아' 문제가 대두되고, 부정부패 척결 여론이 높아지자 이 법은 이른바 '세월호 3법'으로 불리며 새롭게 주목받았다. 박근혜 대통령도 나서 세월호 대국민 담화에서 조속한 법안 처리를 국회에 요구했다.

그러나 국회 처리 과정도 순탄치 않았다. 2015년 1월 정무위가 법안 처리에 나섰으나 제재 대상에 언론사와 사립학교를 포함하면서 '공무원 등 공공기관 종사자'에 포함되지 않는 직군이 무리하게 포함됐다는 논란이 일었다. 게다가 청탁금지법의 한 축이었던 이해충돌 방지 부분은 법안에서 빠졌다. 청탁금지법은 2015년 3월 3일 국회를 통과했고 3월 27일 제정·공포되었으며 2016년 9월 28일부터 시행됐다. 2017년 12월 시행령 개정안이 입법예고 되었으며 2018년 1월 말부터 적용된다.

제안자, 김영란

청탁금지법의 첫 제안자인 김영란 전 대법관은 대한민국 사법 사상 첫 여성 대법관이다. 대법관 임명 당시 16년만의 40대 대법관이자 사법연수원 기수에 따른 연공서열을 10년 이상 뛰어넘은 파격인사로 화제가 됐다. 여성의 종중원 자격을 인정하고 호주제와 사형제에 반대하며 양심적 병역 거부자에 대한 대체복무제 도입에 찬성했다. 여성 등 사회적 약자와 소수자의 권리를 신장하려 노력했다는 평가를 받는다.

김영란은 대법관 퇴임 당시 “퇴임 후 변호사 활동을 하지 않고 대법관 경험을 살려 사회에 환원할 수 있는 방안을 찾아보겠다”고 선언해 ‘전관예우’ 관행이 만연한 법조계에 경종을 울리기도 했다. 그는 퇴임 이후 서강대 로스쿨 석좌교수로 강단에 섰다. 김영란은 2012년 남편인 강지원 변호사가 대선 출마를 선언하자 위원장직을 사퇴했다.

대상

청탁금지법이 적용되는 기관은 국회, 법원, 헌법재판소, 선거관리위원회, 감사원, 국가인권위원회, 중앙행정기관 및 그 소속기관, 지방자치단체, 시·도 교육청, 공직유관단체(공직자윤리법 제3조의 2), 공공기관 운영법 제4조에 따른 기관을 포함한다. 또 각급 학교와 사립학교법에 다른 학교법인, 방송사업자, 신문사업자, 잡지 등 정기간행물사업자, 뉴스통신사업자 및 인터넷신문사업자 등의 언론사도 포함된다.

이 법의 적용을 받는 '공직자 또는 공적 업무 종사자'에는 국가·지방공무원, 공직유관단체·공공기관의 장과 그 임직원, 각급 학교의 장과 교직원 및 학교법인의 임직원, 언론사의 대표자와 그 임직원 등이다. 이에 더해 이들과 경제적 이익을 같이하는 배우자도 법의 적용 대상자가 된다. 각종 위원회에 참여하는 민간위원이나 공공기관의 업무를 위임·위탁받은자 등 공공기관의 의사결정 등에 참여하는 민간인(공무수행사인)도 대상이다.

공직자등에게 부정청탁을 하거나 수수 금지 금품 등을 제공한 자도 이 법의 대상이 된다.

한편 국회에서 청탁금지법을 처리할 당시 정무위 심사과정에서 ‘선출직 공직자가 제 3자의 민원을 전달하는 행위는 부정청탁에 해당되지 않는다’는 조항을 삽입해 국회의원 등에게 면죄부를 제공했다는 비난 여론이 일었다. 이 예외 규정에서 규정하는 선출직 공직자는 국회의원과 지방의회 의원, 지방자치단체장 및 교육감 등을 뜻하며 정당, 시민단체 등에도 적용된다.

이에 대해 국민권익위원회는 국회의원도 국가공무원법 상 공무원으로 청탁금지법의 적용 대상이며 부정청탁을 하거나 금품 등을 수수하는 경우 당연히 처벌을 받게된다고 밝혔다. "다만 국회의원의 경우 해당 지역구의 고충 민원을 듣고 처리하는 것은 정당한 의정활동의 일부로, 공익적 목적으로 제3자의 고충민원을 전달하는 행위에 한하여 부정청탁의 예외로 인정한다"고 설명했다.  

주요 내용

부정청탁 금지

청탁금지법은 누구든지 직무를 수행하는 공직자 등에게 직접 또는 제3자를 통한 부정청탁을 금지하고 처벌 규정도 강화했다. 기존에는 형법 130조에 따라 부정청탁의 대가로 금품이 오갔을 경우에만 뇌물수수, 배임수재 등으로 처벌했으나 청탁금지법은 돈이 오가지 않은 부정청탁도 처벌 대상으로 규정했다. 대신 명확한 판단기준을 제시하기 위해 14가지 부패 빈발 분야의 직무와 이 직무와 관련해 처벌되는 부정청탁 행위 유형 15가지도 구체적으로 규정했다.

14가지 부패 빈발 직무는 △인가·허가·면허 등 처리 직무 △각종 행정처분 또는 형벌부과의 감경·면제 직무 △채용·승진 등 공직자등의 인사에 관한 직무 △공공기관의 의사결정에 관여하는 직위의 선정·탈락 직무 △각종 수상·포상 등의 선정·탈락 직무 △입찰·경매 등에 관한 직무상 비밀에 관한 직무 △계약 당사자 선정·탈락 관련 직무 △보조금·기금 등의 배정·지원 또는 투자 등에 관한 직무 △공공기관의 재화 및 용역의 거래 관련 직무 △각급 학교의 입학·성적 등 관련 직무 △ 병역 관련 직무 △공공기관이 실시하는 각종 평가·판정 관련 직무 △행정지도·단속·감사·조사 관련 직무 △수사·재판·심판·결정·조정·중재 등 관련 직무다.

이 직무와 관련해 법령을 위반하여 청탁하는 행위는 부정청탁에 해당한다. 15가지 부정청탁 행위 유형은 제5조(부정청탁의 금지)에 규정되어 있다. 이 조항은 "누구든지 직접 또는 제3자를 통하여 직무를 수행하는 공직자등에게 다음의 각 호에 어느 하나에 해당하는 부정청탁을 해서는 아니된다"고 규정하고 있다. 부정청탁 행위 유형은 다음과 같다.

부정 청탁이 아닌 행위

청탁금지법이 국민의 정당한 권리 주장을 방해하지 않기 위해 △법령·기준상 절차·방법에 따라 요구하는 행위 △공개적으로 공직자등에게 특정한 행위를 요구하는 행위 △선출직 공직자·정당·시민단체 등이 공익적 목적으로 제3자의 고충민원을 전달하거나 법령 등의 개선에 관해 건의하는 행위 △사회상규에 위배되지 않는 행위 등은 청탁금지법의 적용 제외 사유로 규정되어 있다.

부정청탁을 하는 사람에 대한 처벌은 ‘제3자를 통한 부정청탁’의 경우만 정하고 이해당사자가 자신의 일에 대해 직접 공직자등에게 부정청탁하는 행위는 법으로 금지하나, 처벌 대상에서는 제외했다. 본인이 직접 청탁하는 사례까지 금지하는 것은 합법적인 민원제기까지 가로막을 위험이 크다는 우려에 따른 것이다. 부정청탁을 받은 공직자가 그에 따라 직무를 수행하는 경우는 형사처벌 대상이 된다.

당사자가 제3자를 통해 공직자에게 부정 청탁했을 경우 천만 원 이하의 과태료를 내야하고, 이때 제3자가 공직자일 경우 제3자도 3천만 원 이하의 과태료를 내야한다. 당사자가 제3자를 위해 공직자에게 청탁하면 2천만 원 이하의 과태료가 부과된다.

부정청탁 신고 및 처리 절차

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'직무 관련성’ 관계없이 금품수수 처벌

청탁금지법의 핵심은 직무 관련성이나 대가성을 따지지 않고 공직자의 금품 수수를 처벌할 수 있게 했다는 데 있다. 이는 기존의 형법상 뇌물죄보다 한층 강화된 것으로, 이전에는 ‘스폰서 검사'나 ‘벤츠 여검사’ 사건에서처럼 공직자가 금품 수수를 했더라도 공직자의 직무와 상관이 없다며 무죄 판결로 이어지는 경우가 많았다.

청탁금지법에서는 동일인으로부터 1회에 100만원 또는 매 회계연도에 300만 원을 초과하는 금품을 받으면 직무와 관련있는지 여부와 관계없이 형사처벌(3년 이하의 징역이나 3천만 원 이하의 벌금) 하도록 했다. 1회 100만 원 이하의 금품의 경우에는 직무관련성을 따져 해당되는 경우만 과태료(2배 이상 5배 이하)를 물게 된다. 또 금품을 제공한 사람도 똑같이 처벌된다.

그러나 일정한 범위 안의 사교·의례 등 목적으로 제공되는 음식물·선물 등이나 사회상규에 따라 허용되는 금품 등은 예외사유에 해당한다. 국민공익위원회는 공직자등의 일상적인 사회생활을 보장하고 과도한 제한 소지를 최소화하기 위한 것이라고 설명한다.

예외적으로 허용되는 금품 등은 다음과 같다.

배우자 금품 등 수수 금지

청탁금지법은 공직자등의 배우자의 금품수수도 금지했다. 배우자가 공직자의 직무와 상관있는 금품을 수수한 경우 공직자가 이를 알고도 신고하지 않으면 공직자가 형사처벌이나 과태료 처분을 받는다. 공직자등 또는 배우자가 금품 등을 반환·인도하거나 거부 의사를 표시한 경우는 제외된다. 공직자들은 배우자의 금품 수수 사실을 아는 즉시 소속기관장에게 신고해야만 하며, 신고하면 형사처벌이나 과태료 부과 등을 감경, 면제받을 수 있다.

금품 거절

권익위는 별도로 발간한 매뉴얼에서 공무원의 거절 의사 표시, 수단 등 대응방법도 구체적으로 명시했다. 제공자에게 지체없이 전화나 문자메시지로 거절 의사를 표시하고 택배, 퀵서비스, 계좌 송금 등의 방법으로 즉각 반환해야 한다. 거절 의사를 표시한 공직자는 처벌을 면할 수 있지만 청탁자는 청탁 사항이 실현되지 않더라도 제재 대상이다. 공직자가 거절했는데도 동일한 부정청탁을 받은 경우 소속기관, 감사원, 수사기관, 권익위 중 한 곳에 신고해야 한다.

식사 기준 3만원, 선물 5만원, 경조사비 10만원

청탁금지법이 허용하는 음식물·선물·경조사비의 상한액은 국민권익위원회가 정하는 시행령에 따라 결정된다. 청탁금지법 시행 초기 상한액은 음식물 3만원, 선물 5만원, 경조사비 10만원이었으나, 경제 영향 등의 논란에 따라 2017년 12월 변경됐다.

음식물 상한액은 3만원으로 그대로 유지됐다. 공직자 등은 직무와 관련있는 사람으로부터 3만 원이 넘는 식사 대접을 받으면 과태료를 물게 된다. 단체로 식사 대접을 받았을 경우 1인당 접대 비용은 n분의 1로 상한 여부를 따진다. 공직자등은 가액기준을 초과하는 음식물 전액에 대해 신고기관에 지체없이 신고해야 한다.

선물 상한액도 5만원으로 유지됐으나, 농수산물과 농축수산물 함량이 50% 이상인 가공품 선물에 한정해 10만원까지 가능하도록 정했다. 선물 5만원 이하와 농수산물·농수산가공품 선물을 함께 받는 경우에도 10만원까지 가능하다. 또 선물의 범위에서 상품권 등을 뜻하는 '유가증권'을 제외했다. 직무 관련자에게는 5만원 이하라도 상품권 선물을 금지한다는 의미다.

경조사비 상한액은 10만 원에서 5만 원 이내로 줄어들었다. 다만 화환·조화의 경우 10만원까지 가능하며 현금 5만원과 5만원자리 화환, 조화를 동시에 받는 것도 적용된다. 경조사 목적이 아닌 승진 선물 등으로 화환을 보낸다면 5만원의 선물 기준이 적용된다.

직무 관련 외부강의 등의 사례금 수수 제한

공직자등은 직무와 관련해 외부강의를 요청받을 경우 사전 신고해야할 의무가 있으며, 소속기관장은 공직자등의 공정한 직무수행을 저해할 우려가 있는 외부강의 등을 제한할 수 있다. 대가를 받지 않는 외부강의는 신고대상에서 제외된다.

사전 신고의무를 이행하지 아니한 경우는 징계처분 대상이며, 대통령령으로 정하는 금액을 초과한 사례금 수수 시 신고 및 반환 의무를 부과한다. 신고 및 반환을 하지 않은 경우 500만 원 이하의 과태료를 부과한다.

우회적인 금품등 수수로 악용될 소지가 있는 직무 관련 외부강의 등의 사례금 수수도 일정 금액 이하로 제한했다. 기존에는 직급별로 사례금이 별도로 정해졌으나 시행령 개정을 통해 공무원과 공직 유관단체 임직원은 직급에 상관 없이 40만 원 상한액 내에서 기관별로 정한 방침에 따른 사례금을 받을 수 있도록 했다. 사립학교 교직원, 학교법인 임직원, 언론사 임직원의 외부강의 등의 사례금 상한액은 시간당 100만원이다.

부정청탁 금품수수시 과태료 등 처벌 표

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위반행위 신고 · 포상금

누구든지 청탁금지법의 위반행위가 발생했거나 발생하고 있다는 사실을 알게 된 경우 공공기관 ·감독기관, 감사원, 수사기관 또는 국민권익위원회에 신고할 수 있다. 구술로 먼저 신고하고 나중에 신고서를 제출해도 된다. 허위 사실을 신고하거나 부정한 목적으로 신고하면 보호나 보상을 받지 못한다.

신고 사실이 확인되면 신고자에게는 최대 2억 원의 포상금이 지급된다. 신고로 공공기관의 직접적인 수입 회복·증대 또는 비용 절감을 가져온 경우 최대 30억 원의 보상금이 지급된다. 권익위는 '란파라치(김영란법+파파라치)'가 양산될 것이라는 우려에 대해 신고서를 작성할 때 제공자, 공직자 인적 사항 등 세세한 정보가 필요하기 때문에 허위신고의 가능성은 희박하다고 주장했다.

논란

국회 통과 이후에도 김영란법을 둘러싸고 강한 찬반 논란이 일었다. 이 법으로 인해 식사 대접, 명절 선물 등이 위축되어 내수 경기를 위축시킬 수 있다는 반발과 '부패 척결'이라는 법 취지를 지켜야 한다는 찬성 여론이 팽팽하게 맞섰다. 이를 반영하듯 법 제정 후 시행령이 나오는데 보통 몇 개월이 걸리는 반면 국민권익위원회는 법 통과 이후 1년 2개월 만인 2016년 5월 9일에야 시행령 안을 내놓았다.

경제 영향

청탁금지법은 입법 과정이나 시행 이후에도 찬반 논란이 일었다. 특히 농축수산업계에서는 농축수산물을 법에 규정된 선물의 대상에서 제외할 것을 주장해왔고, 외식업중앙회 등은 청탁금지법으로 매출이 감소했다며 상한액 인상 등을 요구했다.

권익위가 2017년 12월 발표한 자료에 따르면 청탁금지법은 인맥을 통한 청탁이나 뇌물 등 부패 문제를 개선하는데 도움을 주고, 기업의 접대비 비율이 줄어드는 등 긍정적인 역할을 한 것으로 나타났으나, 한우·화훼·음식업의 매출 하락에 영향을 끼쳤다는 분석이다.

청탁금지법 시행 1년을 평가한 자료에서 공무원의 91.8%, 일반 국민의 78.9%는 '청탁금지법이 부패 문제 개선에 도움이 된다'고 평가했고, 공무원의 81%는 '인맥을 통한 부탁이 줄어들었다'고 답했다. 대한상공회의소 조사(2017년 10월)에서는 기업인의 83.9%가 '사회 전반에 긍정적인 영향이 있다'고 했다.

법 시행 이후 기업의 판매관리비 대비 접대비 비율은 0.3~0.6%포인트 줄어든 것으로 조사됐다. 2016년 4분기부터 올해 2분기까지 법인카드 유흥업소 사용 금액은 838억원 감소했다.

반면 한우·화훼·음식업의 매출 하락의 나타나 전체 국민총생산의 0.019%에 해당하는 9020억원의 생산이 감소했고, 총고용의 0.015%인 4267명의 고용이 줄어들었다. 농촌경제연구원 실태 조사(2017년 5월)에서는 농축수산물 설 선물세트 판매액이 25.8% 감소하고, 한우의 경우 전년 대비 도매 거래량은 5.2%, 가격은 9.5% 떨어진 것으로 조사됐다.

'이해충돌 방지' 입법은?

원래 김영란 법에 포함되어 있던 '이해충돌 방지 조항'이 국회 심의 과정에서 빠졌다. '이해충돌'이란 공직자 그 자신이나 친족이 직무와 사적 이해관계가 있어 직무수행에 부적절한 영향을 미칠 수 있는 경우를 말하는 것으로, 가령 국회의원이나 고위 공직자들이 자녀 취업 청탁 등을 하는 경우가 대표적이다.

이해충돌방지 조항은 공직자가 사적 이해관계가 있는 직무를 수행하는 것이나 직무관련자와 금전·부동산 등의 거래하는 것, 소속 기관에 가족이 채용되도록 하는 행위 등을 금지하고 있다. 이에 대해 국회는 '제한 대상이 포괄적이라 위헌 가능성이 크다'며 뺐다. 이와 관련해 '제2의 김영란법'이라 불리는 '공직수행의 투명성 보장과 이해충돌 방지를 위한 법률안'이 국회에 제출된 바 있으나 19대 국회 종료와 함께 폐기됐다.

헌법재판소 합헌 결정

대한변협, 한국기자협회 등은 2015년 3월 김영란법이 국회에서 가결되자 법 시행 이전임에도 이례적으로 김영란법이 언론인과 사립학교 교원까지 적용 대상으로 포함하는 문제 등에 대해 헌법재판소에 위헌 확인 헌법소원심판을 청구했다. 헌법재판소는 이 법을 전원 재판부에 회부해 심리를 하기로 결정했다.

헌법재판소는 2015년 12월 연 공개 변론에서 △언론인을 김영란법의 적용대상으로 규정한 것이 언론의 자유와 평등권 등을 침해하는지 △민간영역 중 언론과 교육 분야만을 김영란법 적용대상으로 규정한 것이 차별인지 △부정청탁 금지를 규정한 법 조항이 명확한지 △배우자에 대한 신고의무를 부과한 것이 양심의 자유 등을 침해하는지 등을 주요 쟁점으로 다뤘다.

헌법재판소는 2016년 7월 28일 '김영란법'이 헌법에 어긋나지 않는다는 결정을 내놨다. 헌재는 4개 쟁점에 모두 합헌 결정을 내렸다. 헌법재판소는 언론인과 사립학교 관계자를 법 적용대상에 포함한 것에 대해서는 "교육과 언론이 국가나 사회 전체에 미치는 영향력이 크고 이들 분야의 부패는 그 파급효과가 커서 피해가 광범위하고 장기적"이라며 "사립학교 관계자와 언론인을 법 적용대상에 포함한 것은 정당하다"고 판단했다.

특히 "국가권력에 의해 청탁금지법이 남용될 경우 언론의 자유나 사학의 자유가 일시적으로 위축될 소지는 있다"면서도 "이 문제는 과도기적인 사실상의 우려에 불과하며, 심판대상조항에 의해 직접적으로 언론의 자유와 사학의 자유가 제한된다고 할수는 없다"고 판단했다.

배우자가 법이 금지한 금품을 수수한 경우 법 적용 대상자가 이를 신고하도록 한 조항도 "배우자를 통해 부정적 영향을 끼치려는 통로를 차단함으로써 공정한 직무수행을 보장하려는 정당한 입법목적이 있다"며 헌법에 위배되지 않는다고 봤다. 재판관 의견은 5대 4로 갈렸으나 합헌 결정이 내려졌다. 재판부는 "사실에 대한 인식이 있어야 신고와 제재 조항에 따라 처벌될 수 있음을 충분히 알 수 있다"며 "죄형법정주의의 명확성 원칙에 위배되어 행동자유권을 침해한다고 볼 수 없다"고 봤다.

헌법재판소는 수수가 허용되는 금품과 외부강의 사례금의 가액을 대통령령으로 위임해 정하도록 한 것에 대해서도 "사회통념을 반영하고 현실의 변화에 대응하여 유연하게 규율할 수 있도록 탄력성이 있는 행정입법에 위임할 필요성이 인정된다"며 재판관 5대 4 의견으로 합헌 결정했다.